周耀华：开发区水土保持区域评估若干问题思考
发布时间：2021-11-16 08:12:08 来源：中国水土保持杂志 作者： 人气：
本期期刊速读内容来自《中国水土保持》杂志2021年第11期文章《开发区水土保持区域评估报告编制若干问题的思考》，作者周耀华。
周耀华（1963—），男，湖北黄冈人，正高职高级工程师，注册咨询（投资）工程师，学士，主要研究方向为水土保持。
为贯彻落实水土保持强监管、深化“放管服”改革的精神，结合参与地方开发区水土保持区域评估报告评审所了解的情况，认真梳理分析了推行开发区水土保持区域评估的目的意义、实施区域评估如何满足水土保持强监管工作要求、区域评估报告编制依据及技术路线、区域评估报告编制需要注意的事项等，以期为相关工作开展提供参考和借鉴。
《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》（水保〔2019〕160号）（以下简称《意见》）中明确，对各类开发区建设推行水土保持区域评估，由开发区管理机构在“五通一平”之前编制水土保持区域评估报告。目前，国家还没有颁布区域评估报告编制的技术标准，各地方已经开展了开发区（工业园、产业功能区、特色小镇等）水土保持区域评估报告编制和审批工作。
由于开发区占地面积大、包含项目多、建设时间长，区域评估报告编制不仅仅是一个技术问题，还涉及法律法规问题。若按照常规生产建设项目水土保持方案报告的思路编制，则难以满足水土保持强监管工作的需求，需要尽快明确区域评估报告编制思路及技术路线。
１ 推行开发区水土保持区域评估的目的意义
（１）提高水土保持行政审批服务效率。
为了贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，以优化服务为目标，将各类开发区建设项目的水土保持方案形成整体性成果，将开发区内多个建设项目的“逐一审批”变为“１次审批”，减少建设项目水土保持方案审批次数，减轻企业负担，压缩审批时间，提高行政审批服务效率，促进建设项目早实施、早见效，营造更好的投资环境。
（２）实现开发区土石方资源优化配置。
根据开发区控制性详细规划，将区域多个建设项目的水土保持方案形成整体性成果，可以统筹考虑整个开发区建设项目土石方供需情况，通过优化各建设项目施工工期及进度安排，实现开发区建设项目施工期间土石方供需无缝衔接，最大程度减少取弃土石方量、临时堆土量和相应的水土流失防治措施工程量。
２ 实施区域评估如何满足水土保持强监管工作要求
２.１ 明确管理机构承担相应的责任和义务
目前，生产建设项目业主履行法律规定的水土流失防治责任和义务不到位的情况比较普遍，各级政府提倡营造投资软环境，给基层水土保持监督执法工作带来一定的困难。若仅仅依据《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》将开发区生产建设项目的水土流失防治主体责任全部转移给管理机构承担，则容易造成生产建设单位法律责任和义务的缺失，导致防治措施和补偿费征收等难以落实，加大水土保持监督执法的难度，这与水土保持强监管背道而驰，不能满足强监管工作要求。
管理机构只需承担开发区水土保持区域评估报告的编制、土地平整项目的水土流失治理责任，统筹公共设施施工工期及进度安排、配合当地水行政主管部门监督开发区所有生产建设项目的水土保持工作等即可，开发区其他建设项目的水土流失治理责任由相应建设项目业主承担。
２.２ 明确“１个审批＋ｎ个承诺”须守住的底线不论区域评估报告怎样编制，“１个审批＋ｎ个承诺”必须满足强监管工作要求：
明确防治责任主体，不仅应明确每个建设项目的防治责任范围，还应明确每个项目的建设单位，若水土保持补偿费缴纳不到位或“三同时”制度落实不到位，要能够找到法律规定的责任主体，并要求其整改到位，拒不整改的建设项目可以依法处罚其业主。
防治任务清单应包括建设项目的水土流失防治目标、防治方案、防治措施工程量及其投资，为建设项目法人验收和水行政主管部门复核提供依据。
２.３ 要厘清“１个审批＋ｎ个承诺”如何组合才能实现一举多得
一般来说，开发区建设首先是管理机构进行土地平整，其次是实施公共设施项目的建设，最后企业在平整的土地上建厂房入驻开发区，整个过程中，重复扰动和占压的面积较大。区域评估报告的编制，应既要能满足水土保持审批便民化、土石方资源优化配置，又要能满足强监管工作要求。
目前大部分编制单位形成了一套相对固定的开发区水土保持评估报告编制思路，但存在一定的局限性，不能满足后续强监管工作要求。针对评估报告编制现状及存在的问题，笔者提出相应的完善建议，具体见表１。
表１ 开发区水土保持区域评估报告编制现状问题及完善建议
３ 区域评估报告编制依据及技术路线
３.１ 编制依据
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①《生产建设项目水土保持技术标准》（GB50433—2018）。依照该标准编制区域评估报告时，可依实际情况将有关章节内容作适当调整，例如将“项目概况”改为“开发区概况”，“项目组成及工程布置”改为“开发区总体布局及项目组成”等。 -
②开发区控制性详细规划。 -
③土地平整项目可行性研究报告。 -
④道路及排水工程典型项目的可行性研究报告。 -
⑤市政基础设施典型项目可行性研究报告。
３.２ 技术路线
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①将开发区控制性详细规划拟定的每个建设项目分类，例如土地平整项目、道路及排水项目、绿化与广场、市政基础设施项目等，分类别确定典型项目。 -
②依据项目可行性研究报告，编制典型项目的水土保持方案特性表。 -
③依据典型项目特征数据推算，逐一编制其他公共设施项目水土保持方案特性表。 -
④以典型项目介绍土石方平衡计算、水土保持措施及监测点布置等，尽量采用表格方式表述，使开发区控制性详细规划的各建设项目防治责任范围、防治目标指标值、土石方平衡、水土保持措施量及其投资、监测点布置等清单化、具体化，将各建设项目水土保持方案报告中相似的内容合并，对入驻企业用地范围提出监督管理要求。
４ 区域评估报告编制主要注意事项
４.１ 区域评估报告的水土保持评价范围与水土保持措施布置范围应有区别
开发区控制性详细规划确定的范围及建设期临时占用的其他区域范围，均应进行水土保持相关内容的评价。生产建设项目水土保持措施布置是针对建设项目人为水土流失特点编制的，不是针对建设用地现状（针对用地现状布置措施属水土保持生态建设）。
开发区控制性详细规划明确的公共设施建设项目，应针对其水土流失特点分区布置水土流失治理措施，若没有入驻企业具体的项目建设方案，则不应布置水土保持措施工程量，应由入驻企业根据具体建设项目内容及水土流失特点，在逐一报送的备案材料中明确。
４.２ 按照谁破坏谁治理的原则明确水土流失防治责任范围
开发区土地平整项目差别很大，有的区域不平整，有的区域平整，也就是说土地平整扰动地表面积与建设项目的重叠面积可能很大，特别是与入驻企业占地面积重叠很大，在水土流失治理方面容易形成“三个和尚没水吃”的局面，且重叠区域往往是水土流失治理的死角，应结合建设项目的时间安排，反映出重复扰动的情况，明确相应的主体责任。
工程项目占地应按开发区控制性详细规划的建设项目分类别统计：
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①土地平整项目，建设单位一般是管理机构。 -
②道路及排水工程项目，开发区的供水、排水、供电、供气设备基本布置在道路的下方或两边，即“五通”是立体布置的，应分别统计各条道路占地面积，建设单位一般是公路管理部门。 -
③绿化与广场类项目，建设单位一般是林业、园林管理部门。 -
④市政基础设施项目，建设单位一般是城投部门。 -
⑤其他项目，界定为管理机构监督范围的，由入驻企业承担水土流失治理，每个建设项目的具体数量应由入驻企业在备案资料中明确。
４.３ 水土保持评价
分两大类别评价：
一是开发区控制性详细规划明确的建设项目区域，评价项目选址、建设方案、土石方平衡，主体工程具有的水土保持措施量及其投资等；
二是开发区控制性详细规划中明确的入驻企业用地范围，评价功能分区选址、已经建设完工项目和在建项目落实水土保持“三同时”情况，存在哪些问题，提出需要整改的任务清单。
４.４ 防治区划分
一个生产建设项目应对应一个责任主体。区域评估报告中有多个建设项目，均应一一对应责任主体。首先要考虑建设项目施工时序重复扰动地面的问题，防治区划分要与上述4.2中的防治责任范围对应，保障施工期间发生“三同时”制度落实不到位问题，可以追溯到责任主体；其次要考虑建设项目水土流失的特点。
建议一级分区按照项目类别划分，例如：土地平整项目区（与其他防治区有重叠）、道路及排水工程区、绿地与广场区、市政基础设施项目区、入驻企业用地区；二级分区按照开发区控制性详细规划的各建设项目占地划分。这样分区，水土保持任务清单可以落实到责任主体。
４.５ 土石方平衡、水土保持措施工程量及其投资
以开发区控制性详细规划确定的公共设施项目为单元分别计算土石方、水土保持措施工程量及其投资，其中道路工程项目数量较多，典型项目应以主体工程可行性研究报告为依据计算，得出单位工程特征值，其他道路工程项目可按比例推算。特别需要指出的是主体工程已有的水土保持措施工程量及其投资，开发区控制性详细规划中是没有的，应依据典型项目推算。
４.６ 施工进度安排
开发区控制性详细规划明确了开发区总体建设时间，没有明确各项目的建设时间，这是推行开发区水土保持区域评估报告的重要目的。根据开发区控制性详细规划的每个项目土石方平衡计算情况，提出主体工程各项目合理的施工期安排建议，由管理机构统一协调，各建设单位按计划工期实施，可实现区域建设项目土石方供需平衡无缝对接，最大程度减少开发区建设中可能形成的取土、弃土和临时堆土。
４.７ 水土保持管理
分两大类别编写：一类是公共设施建设项目参照常规的生产建设项目内容编写；另一类是对入驻企业按照各地方水行政主管部门制定的承诺制或备案制要求（管理机构和入驻企业的责任和义务）编写监督管理方面的内容。
４.８ 附件及附图
应将开发区控制性详细规划中每个建设项目水土保持方案特性表作为附件。除建设项目水土保持方案报告书常规的附图外，还应附土地平整项目（与其他项目有重叠）、所有的道路及排水工程项目、绿地与广场项目、市政基础设施项目、入驻企业用地范围等防治责任范围图。
加强开发区水土保持监管，至少需要建设项目的水土保持方案特性表及防治责任范围图，这两个附件不能缺少。
５ 结语
（２）建议水利部尽快颁布开发区水土保持区域评估报告编制技术标准或导则。