陈知送：广东省水土保持区域评估理念及方法

陈知送(1985—)，男，湖北黄石人，高级工程师，主要从事水土保持研究；通信作者陈三雄(1976—)，男，湖北黄冈人，特聘教授，博士，研究方向为南方水土流失治理、矿区生态修复。

 

摘要

区域评估是深化“放管服”改革、优化营商环境的重要举措。结合区域特点，坚持简政服务、区域共享、生态优先、整体防控的理念，广东省对水土保持区域评估方式、方法进行了创新和探索。以《广东省水土保持区域评估技术导则(试行)》为主要依据，对广东省水土保持区域评估理念、方法及要点进行解析，以期为水土保持区域评估报告编制及技术管理提供借鉴。

 

正文

开发区是区域产业发展的重要载体，在促进发展方式转变、带动地区经济发展、深化改革扩大开放等方面发挥着重要作用。2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，要求在各类开发区推行由政府统一组织对一定区域内土地勘测、矿产压覆、地质灾害、水土保持、文物保护、洪水影响、地震安全性、气候可行性等事项实行区域评估，切实减轻企业负担。

 

2019年5月，水利部印发《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》(水保〔2019〕160号)，要求对各类开发区建设推行水土保持区域评估，并由园区管理机构在区域“五通一平”前编制水土保持区域评估报告。

 

开发区水土流失属典型的人为水土流失，开发区建设过程中扰动地表面积广，土石方挖填量大，时间跨度长，其水土流失危害不仅仅是一个点，往往是一个面，甚至是一个流域。如果开发区水土流失管控不当，将直接影响当地区域环境。广东省是最早设立开发区的省份之一，开发区众多，做好开发区水土保持区域评估工作尤为重要。

 

基于此，广东省先后出台了《广东省工程建设项目区域评估工作指引》《广东省工程建设区域评估操作规程(试行》，规范了区域评估适用范围、实施主体和工作流程；组织编制了《广东省水土保持区域评估技术导则(试行)》，明确了广东省水土保持区域评估的内容和方法。笔者以《广东省水土保持区域评估技术导则(试行)》为主要依据，对广东省水土保持区域评估理念、方法及要点进行解析，以期为水土保持区域评估报告编制及技术管理提供借鉴。

 

 

1 水土保持区域评估理念

 

1.1 简政服务的理念

 

制定例外清单，明确须单独编制水土保持方案的项目类型。开发区开展水土保持区域评估后，区域内例外清单外的生产建设项目免予办理水土保持审批手续，将最大限度地提高审批效率。开发建设过程中推行由开发区管理机构统一开展水土保持监测，区域内的生产建设项目不再单独开展监测，切实减轻企业负担。

 

1.2 区域共享的理念

 

一是成果共享。

开发区管理机构对区域评估成果、水土保持监测成果进行统一管理，并通过网站、政务服务大厅等主动公开方式，向区域内的生产建设项目单位公开区域评估和水土保持监测成果，供拟进驻的生产建设项目单位共享使用。

 

二是资源共享。

统筹协调开发区土石方资源和表土资源的综合利用，在区域土石方总体平衡的要求下，根据开发进度和时序，统一规划表土堆放场和土方周转场，在后续开发过程中逐步利用或合理处置。

 

1.3 生态优先的理念

 

坚持预防为主、生态优先的理念。重视水土保持评价，区域涉及生态保护红线、存在外弃土石方的，应从水土保持角度对区域控制性详细规划提出完善、改进及指导性意见，从源头上减少水土流失隐患。不得在区域外设置弃渣场，严控在区域外采石取土；充分保护和利用表土资源，做到应剥尽剥、应保尽保；控制和减少对原地貌、地表植被、水系的扰动和损毁，维护原生生态。

 

1.4 整体防控的理念

 

开展水土流失隐患度评价，根据水土流失隐患程度分级确定水土流失区域控制性指标，对区域水土流失进行分级总体管控。强调区域整体土石方调配和表土资源保护，注重全局性管控指标、防护要求和整体效果。按照“区域控制+分区联防+项目防控”的原则进行水土保持措施布局，形成区域、分区和项目三级水土流失防控措施体系，对区域水土流失进行整体防控。

 

 

2 水土保持区域评估技术路线

 

广东省水土保持区域评估工作流程总体上可分为确定评估范围、开展区域调查、进行评价与预测、提出防控方案四个环节。

 

2.1 确定评估范围

 

评估范围为依法批准的区域控制性详细规划确定的范围。评估范围确定时需注意三点，一是评估范围是依法设立的区域，要有明确的设立依据，一般来讲是集中连片的区域；二是要有控制性规划，有明确的规划内容；三是分期规划或开发的区域可以分期开展评估。

 

2.2 开展区域调查

 

调查范围包括全部评估范围，若与周边水系、植被及其他功能区位置关系紧密，则应适当外延。工作内容包括基本资料收集和基础调查。基本资料应收集区域规划、自然概况、社会经济条件、水土流失及水土保持资料等。开展区域自然及社会经济概况、土地利用、水土流失、表土资源、排水现状等基础调查。

 

2.3 进行评价与预测

 

水土保持评价包括限制性因子排查、水土流失隐患程度评价、规划方案合理性分析、表土保护评价，并根据评价结论，对区域控制性详细规划、专项设计等从水土保持角度提出完善、改进及指导性意见。对区域开发过程中扰动地表面积、损毁植被面积、土壤流失量进行预测，分析可能造成的水土流失危害。

 

2.4 提出防控方案

 

划定水土流失分区；提出水土保持措施总体布局，构建水土保持措施体系，分区开展防治措施布设；制定水土保持监测总体方案；估算水土保持投资。

 

 

3 水土保持区域评估方法及技术要求

 

3.1 区域调查

 

基础资料收集时应收集区域控制性详细规划、专项规划、专项设计等规划设计资料，地形、地貌、气象、水文、土壤、植被等自然概况资料，区域社会经济发展状况、土地利用现状等社会经济资料，水土流失动态监测成果、水土保持规划等水土保持专项资料。

 

按照《生产建设项目水土保持技术标准》(GB50433—2018)的规定开展区域自然及社会经济概况调查。根据区域土地利用现状资料，现场调查核实耕地、林地、草地、水域及水利设施用地、村镇建设用地等有关地类分布情况。

 

参照水土流失遥感调查相关规定，开展水土流失现场调查复核工作。开展表土资源调查，调查区域土壤类型、剖面构型、坡度、有效土层厚度等内容，绘制表土分布图、典型土层结构剖面图。调查区域现状汇水、排水情况，收集或绘制排水现状图。

 

3.2 水土保持评价

 

3.2.1 限制性因子排查

 

对区域是否涉及水土流失重点预防区和重点治理区等水土流失敏感区、生态保护红线、外弃土石方等限制性因子进行排查。对区域涉及生态保护红线、存在外弃土石方的，提出区域规划相关内容调整要求。涉及水土流失重点预防区和重点治理区等水土流失敏感区的，提高防治标准。

 

3.2.2 水土流失隐患度评价

 

水土流失隐患度分为一般隐患、较大隐患、严重隐患。根据控制性规划资料分析土石方挖填模数(W)、林草植被面积消长值(J)、敏感区面积率(L)、地表综合径流系数消长值(M)，按照表1赋值和公式Ｒ=W×J×L×M计算水土流失隐患值(Ｒ)；根据表2确定水土流失隐患度等级。

土石方挖填模数指区域内单位面积土石方挖填总量，以万m3/km2表示。地表综合径流系数消长值指因下垫面变化，区域规划与现状相比，经过面积加权计算获得的综合径流系数减小或增加的数值。林草植被面积消长率指规划林草植被面积(含保留植被面积)相比区域现状林草植被面积减少或增加的数值。敏感区面积率指区域内水土流失敏感区面积占区域总面积的比例。

表1 水土流失隐患度评价指标赋值

 

 

表2 水土流失隐患度分级

 

 

3.2.3 规划方案合理性评价

 

从水土保持角度分析规划平面布局、竖向布置及土石方平衡的合理性。平面布局评价主要从维护区域生态功能和保护耕地等方面分析规划用地的合理性，从保护地表、减少扰动等方面分析规划用地布局的合理性。

 

竖向布置及土石方平衡评价应符合下列规定：

• ①区域挖填模数不宜超过500万m3/km2，挖方边坡不宜超过30m、填方边坡不宜超过20m，超过的应进行必要性论证。
• ②土石方利用应符合最优化原则，土石方利用率宜为100%。
• ③土石方流转合理性评价应根据土石方平衡结果，计算土石方利用率；结合区域规划开发建设进度，制定土石方调配方案，绘制土石方调配方案图；需设置土石方中转场的，应明确土石方中转场位置、容量；土石方利用率未能达到100%的区域，应明确弃方处置方案，并进行可行性论证。

 

3.2.4 表土保护评价

 

根据区域表土调查成果，确定表土保护范围、面积、数量。确定表土堆存位置，明确表土保护利用方案。

 

3.3 水土流失分析与预测

 

3.3.1 土壤流失量预测

 

区域开发建设过程中的土壤流失量预测参照《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)、《生产建设项目土壤流失量测算导则》(SL 773—2018)计算。根据预测结果，分析区域开发建设可能产生水土流失的主要环节、重点区域，明确区域水土流失防治和监测的重点区域及重点时段。

 

3.3.2 水土流失危害分析

 

水土流失危害分析包括对当地、周边和工程本身可能造成的危害形式、程度和范围，以及产生滑坡和泥石流的风险等。已开工的区域，应对已造成的水土流失危害进行调查，并提供相关影像资料。

 

3.4 水土保持措施布局

 

3.4.1 水土流失防治责任范围及防治目标

 

水土流失防治责任范围为评估范围。防治目标包括区域控制性目标和项目防治目标。区域控制性目标指区域开发建设整体上应达到的水土流失控制性目标，包括裸露地表防护率、土石方外弃率、表土保护率及生态边坡率4项指标。裸露地表防护率指区域开发建设过程中形成的临时堆土、挖填面等裸露地表(停置时间超过30天)，采取拦挡、苫盖、绿化等水土保持措施的面积占区域裸露地表总面积的比例。

 

土石方外弃率指区域开发过程中，弃置于区域外的土石方量与区域土石方开挖总量的比值。表土保护率指区域内保护的表土数量占可剥离表土总量的百分比。生态边坡实施率指区域内规划设计的生态边坡面积占区域边坡总面积的比例。区域控制性目标根据水土流失隐患度评价结果按表3确定。

 

项目防治目标指区域内入驻项目水土流失应达到的指标，其指标值根据《生产建设项目水土流失防治标准》(GB/T 50434—2018)确定。项目防治目标宜执行一级标准，工业和物流仓储用地等对林草覆盖率指标有特殊规定的地块可根据行业规定调整。
 

表3 区域水土流失控制性目标

 

 

3.4.2 水土流失防治分区

 

结合区域功能布局、开发计划、地貌重塑情况进行分区。水土流失防治分区应具有显著差异性，分区结果应采用文字、图、表说明。

 

3.4.3 水土保持措施总体布局

 

遵循“区域控制+分区联防+项目防控”的原则进行水土保持措施总体布局。区域控制措施充分考虑整体防控，在适宜位置布设有效、可持续发挥防治效果及效益的控制性措施。包括区域汇流出口泥沙控制措施、区域临时汇流排洪设施和蓄滞洪设施、重要水土流失敏感点保护措施和重点关注区域周边深挖高填边坡、区域公用土方中转场、表土堆放场的防护措施。

 

分区联防措施以集中连片的水土流失防治分区为单元，提出防治分区范围的水土保持措施布局。项目防控措施根据不同项目的建设扰动特点，按照相关技术标准要求进行水土流失防控措施布局。

 

3.4.4 分区措施布设和典型设计

 

参照《生产建设项目水土保持技术标准》(GB50433—2018)的相关规定，根据各区特点和各类水土保持措施的适用条件，分区分部位布设相应的措施。各水土流失防治分区内根据入驻项目类型分别选取1～2个代表性的项目进行典型设计。

 

3.5 水土保持监测

 

区域管理机构统一组织实施区域水土保持监测。承担监测任务的单位应参照《生产建设项目水土保持监测与评价标准》(GB/T 51240—2018)、《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)等相关规定，根据区域特点开展监测工作。

 

3.5.1 监测范围和时段

 

区域水土保持监测范围为评估范围。监测时段从区域开发建设施工准备期开始，至区域基础设施建设项目完工后一年。基础设施建设项目指区域内由区域管理机构负责建设管理的场地平整、市政道路、电力、电信、给排水等项目。

 

3.5.2 监测内容

 

监测内容主要包括区域开发过程中各阶段扰动土地情况、水土流失状况、防治成效及水土流失危害等。扰动土地情况重点监测区域开发进度、实际发生的永久和临时占地面积、扰动地表植被面积、弃土(石、渣)量及变化情况、表土剥离和保护情况、土石方周转和堆放情况，并分析表土保护率和土方外弃率。

 

水土流失状况重点监测实际造成的水土流失面积、分布、土壤流失量及变化情况。水土流失防治成效重点监测实际采取的水土保持工程、植物和临时措施的位置、数量，以及实施水土保持措施前后的防治效果对比情况等，并分析裸露地表防护措施实施率、生态边坡实施率。水土流失危害重点监测水土流失对项目、周边敏感点等造成的影响及危害等。

 

3.5.3 监测方法及频次

 

监测方法以卫星遥感和无人机航测为主，以地面观测为辅。遥感监测每半年不少于一次，影像分辨率应优于2m。水土流失隐患度为“一般隐患”和“较大隐患”区域，应每月开展一次，提供监测季报；水土流失隐患度为“严重隐患”区域，应每10天监测一次，提供监测月报、监测季报。发生水土流失危害事件时应及时开展专项调查。

 

3.5.4 监测点布设及监测成果

 

在区域出水口、典型边坡及其他重要地段应布设固定监测点。水土流失隐患度为“严重隐患”区域必须在区域汇流出口设置卡口站。监测成果应包括监测报告(监测实施方案、监测月度报告、监测季度报告、监测总结报告及专项调查报告)、监测数据、监测图件和影像资料。

 

3.6 投资估算及效益分析

 

按照《广东省水利水电工程设计概(估)算编制规定》及其定额进行水土保持投资估算。水土保持总投资中包含基础调查、取样及测试费等专项费用，可参照农业、环保等计费规定执行。效益分析应主要进行生态效益分析。

 

 

4 结论与讨论

 

区域评估是在“放管服”改革的新形势下不断探索、发展起来的一项重要举措，其技术要求、管理方法不同于传统的生产建设项目水土保持方案编制及管理。结合区域特点，广东省对水土保持区域评估方式、方法进行了创新和探索。

 

在管理方面，对区域内例外清单外的生产建设项目免予办理水土保持审批手续，区域开发过程中推行水土保持统一监测，成果免费共享。

在技术方面，要求根据水土保持评价结果，从水土保持角度对区域控制性详细规划提出完善、改进及指导性意见，强调水土保持评价对区域规划的修正和完善作用；注重生态优先和整体防控，对区域水土流失进行全面、系统防治；首次提出了水土流失隐患度概念及其评价方法，实现了水土保持区域评估的分级管控。

 

通过以上措施，在达到防控区域开发可能造成的水土流失的同时，可以极大地提升区域内项目水土保持工作便利度。然而，由于区域评估是一项全新的工作，还应根据后续工作实践效果，对区域评估的管理方式、技术要求和方法进行持续优化。

本期期刊速读内容来自《中国水土保持》杂志2021年第11期文章《广东省水土保持区域评估理念及方法》，作者陈知送，段东亮，姚成平，陈三雄。