李苗苗：“放管服”背景下水保方案评审制度该如何优化？
发布时间：2021-12-20 17:12:46 来源：《中国水利》杂志 作者：李苗苗，曹敏，张红梅，盛淑忠 人气：
摘要
“放管服”改革后，滨州市实行新的水土保持方案审批制度，提高了行政审批效率和政府服务管理水平。梳理新方案审批制度的开展情况及工作流程，发现存在方案审批部门不一、审批与监管链接不顺畅、专家评审制度不健全、专家库管理不规范等问题。
针对存在的问题，建议采取的措施：理顺水土保持方案审查与监管工作机制、优化技术审查流程、加强专家库建设与管理，对未来水土保持方案审批制度进一步优化。
正文
山东省滨州市地处黄河三角洲腹地，境内南部为山区、中部为黄泛平原、北部为沿海滩涂，加之河网纵横、渠系交错，水土流失较为严重。生产建设项目水土保持方案审查作为人为水土流失防治的关键环节，多年来一直是全市水土保持工作的重点。
为深入落实党中央、国务院深化“放管服”改革部署要求，2019年4月4日，滨州市行政审批服务局、滨州市水利局联合出台了《关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持审批与监管的通知》（滨审批字﹝2019﹞22号），主要内容包括水土保持方案分类分级管理、简化审批流程等。
该通知与2019年5月31日出台的《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》共同作为全市水土保持方案审批与监管的指导性文件，提高了行政审批效率和服务管理水平，是滨州市加快市政府职能转变的重要探索。
一、滨州市水土保持方案评审工作开展情况
2014年至2019年年底，滨州市共审批生产建设项目水土保持方案300余项。年审批量在2018年后呈现显著上升趋势（见图1），尤其近两年来发展迅速。随着水土保持监督执法力度加大和水土保持方案审批管理制度化、规范化，生产建设项目水土保持方案编报率不断提高，水土保持方案技术审查制度社会认知度及影响力显著提升。
图1 2014—2019年滨州市水土保持方案审批情况
二、生产建设项目分类
根据《山东省水土保持规划（2016—2030年）》，全市7个区（市、县）中1个属于山丘区、4个属于风沙区、2个属于“其他水土流失易发区”。
按照水土保持法第二十五条规定，全市范围内所有可能造成水土流失的生产建设项目均应当编制水土保持方案，报有关部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。
可能造成水土流失的生产建设项目按照征占地面积和挖填土石方量分应编报水土保持方案报告书（征占地面积>5hm2，或挖填土石方总量>50000m3）、应编报水土保持方案报告表（0.5hm2≤征占地面积≤5hm2，或1000m3≤挖填土石方总量≤50000m3）和不需办理水土保持方案审批手续（征占地面积<0.5hm2且挖填土石方总量<1000m3）三类。
三、水土保持方案审批流程
1.水土保持方案报告书审批流程
滨州市水土保持方案报告书审批流程一般分为三个阶段。
生产建设单位通过山东政务服务网或者滨州市政务服务中心窗口、信函提报审批申请和相关材料，包括生产建设项目水土保持方案审批申请、生产建设项目水土保持方案（送审稿）等。受理人对照审批条件进行审核，根据下列不同情形分别做出处理：申请材料齐全、符合法定形式、属于本机关受理范围的，予以受理，并发出受理通知书；提交的材料不完备或者申请书内容填注不明的，通知申请人补正；不属于本机关受理范围的，告知申请人向有受理权限的机关提出申请。
由审批部门组织开展技术评审，一般采取专家会议审查方式。评审后报告需要修改完善的，应将修改后的方案报告书提交专家组长审核并签字确认后报批。申请受理至做出行政许可决定的承诺办结时限为3天，审批单位组织现场核查、技术审查及方案编报单位根据专家意见对方案报告书进行修改的时间不计入审批时限。
收到报批材料、部门及专家签署的意见后，审批部门进行审核、做出行政许可决定、拟文、签批并印发批文。批准，印发《准予行政许可决定书》；不批准，印发《不予行政许可决定书》并向申请人说明理由。根据受理时客户的要求，窗口将行政许可决定书直接送达或邮寄给申请人。将审批文件推送至相关部门，进行网上公开，审批资料归档。
2.水土保持方案报告表审批流程
滨州市水土保持方案报告表审批流程一般分为两个阶段。
水土保持方案报告表实行承诺制管理，由生产建设单位从省级水行政主管部门水土保持方案专家库中自行选取一名专家签署是否同意意见，审批部门不再组织技术评审。
生产建设单位通过山东政务服务网或者滨州市政务服务中心窗口、信函提报审批申请和相关材料，包括生产建设项目水土保持方案报告表（报批稿）及专家意见等。审批部门进行审核、做出行政许可决定、拟文、签批并印发批文。
四、存在的问题
1.方案审批部门不一
机构改革后，由滨州市行政审批服务局负责市级立项生产建设项目水土保持方案审批，并负责组织开展技术评审。全市辖7县（市、区）中有4个由县级行政审批服务部门负责方案审批，有2个由水行政主管部门负责审批，另外1个区由县级审批服务部门审批新立项项目而水行政主管部门审批“天地一体化”监管发现的“未批先建”项目补报方案。
市、县两级审批部门不统一，影响方案审批标准和审批流程的建立，不利于开展上下联动，难以发挥上级对下级的指导作用。因为全市水土保持专业技术人员数量较少，机构改革后更凸显出水土保持专业力量的薄弱，导致对方案基本要素、措施数量、表格内容、编制格式等的方案规范性初审把关力度不足。
方案审批部门只执行程序性行政审批，而由专家技术评审承担全部规范性和技术性审核责任，提出审查意见，作为是否批准水土保持方案的技术依据，无形中增加了专家评审工作量和工作时间，并模糊了审查重点、降低了技术性评审深度和效率。
2.审批与监管链接不顺畅
生产建设项目立项后，除审批外的跟踪检查、自主验收报备、验收核查等均由各级水行政主管部门按照“属地管理”原则负责。对于项目审批进展、方案评审意见、审批结果等信息共享方式，目前无相关法律、法规或规范性文件做出规定。由于方案审批和项目水土保持监管部门在市、县两级不一致，水行政主管部门出现项目监管范围不明、追踪检查不及时、水土保持补偿费征收效率低等问题。
3.专家评审制度不健全
从生产建设单位角度看，专家评审时间不可预测，全由审批部门决定，可能造成评审效率低下，无形中放大技术审查权力、产生“寻租”空间。
只要求方案编制单位准备现场影像，对影像拍摄内容、角度、时长等未作明确要求，导致专家们常常无法从影像中获得真实、直观、整体的项目信息，包括项目区地貌、植被、周边敏感区域及工程布置、建设进展等。
③方案审批限批率过低。
方案编制单位资质及编制人员上岗资格取消后市场上方案编制水平参差不齐，亟须审批与监管部门匡正、引导。2019年全市共受理水土保持方案178项，仅有2项不予通过，限批率1.1%，说明对方案审批通过的下限标准把握不严，专家评审制度有形同虚设的危险。
4.专家库管理不规范
目前的市级专家库信息化水平较低，无法实现评审专家的随机抽取，对专家评审效果也无任何评价、反馈机制，不利于改善专家评审方式、提高审查水平，也无法为专家库的补充、更新提供支撑。另外，缺乏对专家的定期培训。与我国大多数地级市一样，滨州市缺乏水土保持专业技术人员，水土保持专家库主要由具备相近专业领域经验的专家组成，存在着水平高低不一、对水土保持最新标准及规范掌握不到位的情况。
五、相关建议
1.理顺水土保持方案审查与监管工作机制
“放管服”改革目前已初步取得成效，除各部门内部要对各自职责范围内业务流程精心打磨外，尚需进一步在机构建设、职能划分上加以完善。
为克服当前审批部门不一问题，需积极推进县级水行政主管部门审批职能移交，加强行政审批服务部门专业人员配置，重视水土保持审批业务培训，使审批职能与审批责任相匹配。
生产建设项目水土保持监管需加强发改、审批服务、水利、执法等部门的联系沟通，建立高效的信息共享平台，通过立项告知、流程再造、联合执法，实现生产建设项目水土流失全流程防治。
在制度层面上，制定水土保持权责清单，明确各部门权责事项和履责方式，着眼规范化、制度化、长效化，推进生产建设项目人为水土流失防治工作顺利进行。
2.优化技术审查流程
各级文件均明确规定：水土保持方案评审费纳入各级财政预算。建议培养、引进规范的中介机构，政府采购中介技术审查服务，构建职能部门和中介机构间权、责、利关系清晰的审查制度，由审查部门承担评审监督和管理责任。
有必要建立信息化管理平台，实现项目情况、专家信息公开及评审专家随机选派，以减少审查流程制定中人为因素作用，畅通公众监督渠道，促进审查工作公平公正。目前的技术审查流程中对于审查标准未作明确规定，不利于技术审查的标准化、规范化。同一类型类似情况的项目在不同地区、不同专家组评审的情况下因审查尺度不一可能得出截然不同的审查结论。
建议根据造成人为水土流失特征、水土保持措施要求对生产建设项目进行分类，在此基础上梳理出各类项目水土保持方案审查重点，统一审查尺度，明确审查控制因素，严格把守水土保持方案必须反映项目实际情况、措施科学可行的审查底线，该严则严，该放则放，推进技术审查高效进行。
3.加强专家库建设及管理
因审查专家是方案技术审查的主要把关者，建议提高专家入库标准，并对专家的评审效果进行评估，根据评估结果对专家库进行充实、更新。另外建议加大专家教育培训力度，提升专家责任感，及时跟进水土保持政策解读，加强对相关法律法规及规范性文件的理解。
水土保持方案涉及的行业多、地域广，建设项目水土保持理论和实践也处在快速发展变化中，应针对地区经济发展过程中出现的新生产建设项目类型，重点通过研讨增强专家对标准的研判能力。
本期期刊速读内容来自《中国水利》杂志2020年第14期文章《“放管服”改革背景下水土保持方案评审制度探讨》，作者李苗苗，曹敏，张红梅，盛淑忠。
李苗苗，工程师，主要从事水利工程与水土保持监督管理工作。